토지거래허가제: 토지거래허가구역 내 부동산 거래

 

토지거래허가제(토허제)는 부동산 투기 수요를 억제하고 시장을 안정시키기 위해 도입된 강력한 규제 장치입니다. 이 제도의 핵심은 지정된 구역 내 부동산을 취득할 경우, 2년간의 실거주 의무를 부과하여 갭투자와 단기 차익 실현 목적의 거래를 원천적으로 차단하는 것입니다.

초기 서울 강남 3구(강남·서초·송파)와 용산구의 모든 아파트를 대상으로 시작된 이 제도는 이후 서울 25개 전 자치구와 경기도 12개 지역으로 확대되며 시장에 큰 영향을 미치고 있습니다. 오늘은 이러한 토지거래허가제에 대한 종합적 이야기와 토지거래허가구역 내 부동산거래 방법에 대해 알아보기로 하겠습니다.

 

1. 제도 개요 및 지정 현황

 

도입 목적 및 배경

 

토지거래허가제는 부동산 시장의 변동성 확대와 투기 수요 증가에 대응하기 위해 정부가 마련한 「주택시장 안정화 대책」(2025.10.15.)의 일환으로 추진되었습니다. 정부는 서울 및 수도권을 중심으로 한 가수요를 차단하고 국민 주거 안정을 도모하는 것을 최우선 목표로 삼았으며, 이를 위해 주택 구입 시 실거주 의무를 부여하는 토허제를 핵심 정책으로 활용했습니다. 이는 개발 예정 구역이 아닌 기존 아파트 단지 전체를 대상으로 한 사상 초유의 강력한 규제로 평가됩니다.

주요 지정 지역

• 초기 지정: 서울 강남 3구(강남구, 서초구, 송파구) 및 용산구 내 모든 아파트 (2025.03.24. 계약일 기준)
• 확대 지정: 서울특별시 25개 전 자치구 및 경기도 과천, 성남 등 12개 지역 (2025.10.15.)

적용 대상

• 대상 부동산: 건축법상 '아파트'로 규정된 주택. 주거지의 경우 토지 면적이 6㎡(약 2평)를 초과하면 사실상 모든 아파트가 해당된다.
• 적용 제외: 원칙적으로 오피스텔, 빌라(다세대·연립), 상가는 허가 대상이 아니나, 과거에 이미 토지거래허가구역으로 지정되었던 곳은 상가도 포함될 수 있어 개별 확인이 필요하다.

 

2. 핵심 규제 내용: 실거주 의무

 

2년 실거주 의무

 

토지거래허가구역 내 주택을 매수하는 경우, 취득일(등기일)로부터 2년간 매수자 본인 및 세대원이 직접 거주해야 한다. 이는 제도의 가장 핵심적인 요건으로, 임대나 전대를 금지합니다.

 

갭투자 및 임대 금지

실거주 의무로 인해 전세나 월세 세입자를 둔 상태로 주택을 매수하는 '갭투자'가 원천적으로 불가능하다. 임대차 계약 기간이 남아있는 주택은 허가를 받을 수 없으며, 허가 없이 임대차 계약을 체결하면 불법 거래로 간주됩니다.

 

의무 이행 확인

지방자치단체는 매년 1회 이상(정기 및 수시) 매수자가 허가 목적대로 토지를 이용하고 있는지 조사를 실시한다. 이 과정에서 전기, 수도 사용량 및 결제 내역 등 실제 거주 사실을 증빙할 자료를 요구할 수 있습니다.

 

의무 기간 종료 후 임대 전환

2년의 실거주 의무 기간이 종료되면 일반적으로 자동으로 전세나 월세 등 임대로 전환하는 것이 가능하다. 다만, 지자체별 허가 조건이 다를 수 있으므로 사전에 관할 구청(부동산정보과 등)에 "토지거래허가 조건이 해제되어 임대가 가능한지"를 반드시 문의하고 확인해야 합니다.

 

3. 허가 절차 및 요건

신청 절차

단계	내용	비고
사전 합의	매도인과 매수인이 허가 신청에 공동으로 합의	허가 전 계약금 이체는 법 위반 소지가 있음
신청서 제출	매도인과 매수인이 공동으로 관할 구청에 서류 제출	대리인 신청 시 위임장 및 신분증 사본 필요
검토 및 심의	구청에서 서류 검토 및 관련 부서 협의 진행	처리 기간은 통상 업무일 기준 약 15일 소요
결과 통보	허가 시 허가증 교부, 불허가 시 불허가 통보	불허가 통보 시 1개월 이내 이의신청 가능
잔금 및 등기	허가일로부터 4개월 이내 잔금, 소유권이전등기, 실거주 완료

 

매수자 자격 요건

• 무주택자 원칙: 가구원 전체가 무주택자인 경우 허가를 받는 데 유리합니다.
• 유주택자의 경우:
  • 기존 주택의 처리(매매·임대) 계획서를 제출해야 합니다.
  • 해당 지역에 거주해야 할 사유를 객관적이고 구체적으로 소명해야 합니다.
  • 기존 주택 처분 기한은 지자체별로 상이합니다.
    • 강남구/송파구: 1년 이내
    • 서초구/용산구: 4개월 이내 (서초구는 최대 6개월 유예 가능)

필요 서류

매수자는 아래와 같은 서류를 준비하여 제출해야 합니다.

• 토지거래계약 허가 신청서
• 토지이용계획서 (취득 목적, 입주 시기 등 구체적으로 작성)
• 토지취득자금 조달계획서 (매수인별 각 1부)
• 세대원의 주택 소유 여부 확인 서류 (지적전산자료, 지방세 세목별 과세증명서 등)
• [유주택자] 기존주택 처분 계획서
• [임차인 존재 시] 임대차 계약 종료 확인서 또는 임차 부동산 인도 확약서
• 행정정보 공동이용 사전동의서

 

4. 법적 효력 및 위반 시 제재

 

계약의 법적 지위: 유동적 무효

 

토지거래허가를 받기 전에 체결한 매매계약은 법적으로 '유동적 무효(流動的 無效)' 상태에 있다고 합니다. 이는 계약이 확정적으로 유효하지도, 무효하지도 않은 상태를 의미하며, 추후 관할 관청의 허가 여부에 따라 효력이 결정됩니다.

• 허가 시: 계약은 체결 시점으로 소급하여 유효가 된다.
• 불허가 시: 계약은 확정적 무효가 된다.

 

확정적 무효

 

처음부터 허가를 배제하거나 잠탈할 목적으로 체결된 계약은 "확정적 무효"로 간주됩니다. 이러한 계약은 나중에 허가를 받더라도 유효로 인정되지 않습니다.

• 매매를 증여로 위장한 경우
• 허위 내용으로 계약서를 작성한 경우
• 당사자 간 허가 신청을 하지 않기로 합의한 경우

 

위반 시 처벌 규정

 

토지거래허가제 위반 시에는 강력한 행정적·형사적 처벌이 부과됩니다.

위반 유형	처벌 내용
허가 또는 변경허가 없이 계약 체결	2년 이하의 징역 또는 계약 당시 "공시지가의 30%"에 상당하는 금액 이하의 벌금. 계약은 무효 처리.
속임수 등 부정한 방법으로 허가 취득	2년 이하의 징역 또는 계약 당시 "토지 가격의 30%"에 상당하는 금액 이하의 벌금.
허가 후 이용 의무 불이행 (이행강제금)	토지 취득가액의 10% 범위 내에서 부과 (매년 1회) 방치: 10% , 임대: 7%,  무단 목적 변경: 5%

 

계약금 반환 문제

 

계약이 불허가 처분 등으로 확정적 무효가 된 경우, 매수인은 이미 지급한 계약금이나 중도금을 부당이득 반환 청구를 통해 돌려받을 수 있습니다. 만약 허가 불이행의 책임이 상대방에게 있다면 별도의 손해배상 청구도 가능합니다.

 

5. 주요 쟁점 및 예외 사항

 

허가 신청 협력 의무 및 소멸시효

 

계약 당사자는 서로 허가 신청 절차에 협력할 의무를 집니다. 만약 한쪽이 정당한 이유 없이 협력을 거부할 경우, 상대방은 협력의무 이행청구 소송을 제기하여 법원 판결을 통해 단독으로 허가를 신청할 수 있습니다.

단, 이러한 협력의무 이행청구권에는 소멸시효가 적용됩니다. 상행위로 인한 계약의 경우 5년의 상사소멸시효가 적용되며, 그 기산점은 불확정한 잔금지급일이 아닌 계약 체결 시점이다. 따라서 계약 후 5년이 지나면 협력을 강제할 권리가 소멸될 수 있습니다.

 

재개발·재건축 입주권

관리처분계획인가 이후의 입주권 거래 역시 토지거래허가 대상입니다. 하지만 매수 후 2년 내에 철거 및 이주가 진행될 경우, 2년 실거주 의무를 이행하지 못해 벌금 대상이 되는 모순이 발생할 수 있습니다. 일부 지자체는 준공 후 실거주를 하겠다는 확약서를 받는 방식으로 허가를 검토하고 있으나, 명확한 지침은 아직 정립되지 않았습니다.

 

허가 면제 거래

 

아래와 같은 특정 거래는 토지거래허가 대상에서 제외됩니다.

• 민사집행법에 따른 경매
• 아파트 청약 당첨에 따른 최초 분양 계약
• 재건축·재개발 조합의 보류지 매입
• 대가 없는 무상증여 또는 상속

※ 주의: 제3자에게 분양권을 전매하거나, 부채를 포함한 부담부 증여는 허가 대상에 포함됩니다.

 

6. 시장 영향 및 평가

 

거래 급감 및 시장 위축

 

토지거래허가구역 지정은 해당 지역의 부동산 거래를 급격히 위축시키는 효과를 가져왔습니다. 서울 영등포, 마포 등 신규 지정 지역의 공인중개사들은 "거래 문의조차 끊겼다"며 "정부가 거래를 하지 말라는 것 같다"고 토로하고 있습니다. 이는 실질적인 거래 단절 현상으로 이어져 시장 기능 자체를 얼어붙게 만들었다는 비판을 받고 있습니다.

 

공인중개사 업계의 반발

공인중개사들은 제도의 복잡성과 과도한 행정 규제에 대해 강한 불만을 있습니습니다. 허가 거래 매뉴얼이 4단계에서 8단계로 늘어나고, 매수인의 자금 출처 확인 의무까지 부과되면서 "서류 한 장 잘못 쓰면 행정처분을 받을 수 있다"는 불안감이 현장에 팽배하고 있습니다. 한국공인중개사협회는 투기 차단 목적은 공감하나, 합법적 거래까지 막는 과도한 규제라고 지적했습니다.

 

전문가 평가

 

부동산 전문가들은 규제 강화가 시장 안정화의 본래 취지를 살리지 못할 수 있다고 경고했습니다. 규제의 세밀한 조정과 실무자 대상 교육이 병행되지 않으면, 토허제가 투기를 막는 장치가 아닌 "거래를 가로막는 규제벽"으로 전락할 수 있다는 우려가 제기되고 있습니다.

 

마치며

최근 서울시에서 노동강 등 몇 개 구를 토지구래허가구역에서 제외하는 것에 대해 국토부와 협의 중이라는 기사가 나왔습니다. 개인적으로는 특정 지역만 해제할 경우 또 다시 올해 초 기존 강남 3구 및 용산구를 해제하였을 때 발생한 혼란이 되풀이될 수 있다고 생각합니다. 반복하여 말씀을 드리지만, 잠깐의 불안정이 있더라도 시간이 지나면 자정작용으로 안정될 수 있는 시장을 자꾸 '규제'라는 칼로 찔렀다 뺐다를 반복하면서 혼란을 야기하고 있는 것 같습니다. 과연 부동산정책에 관해 정부에 전문가가 하나도 없는가 의문이 들고, 심지어 모든 것을 알면서도 의도적으로 혼란을 야기시키는 것이 아닌가 하는 음모론까지 생기게 만드는 것 같습니다. 끝.